——虽然防控形势严峻,应对甲型流感疫情的工作依然平稳有序,这凸显了突发事件应对法的作用。“如果没有2003年以来应急法治体系的建设,应对甲型流感就做不到现在这么平稳。这说明,我们对危机的认知、危机管理的经验和法律制度发生了作用。” 

    11月1日,在甲型流感疫情迅速发展的情势下,突发事件应对法迎来了实施两周年纪念日。此前一天,卫生部发布消息说,我国已累计报告甲型流感确诊病例4.6万余例,疫情正由城市向西部、农村和少数民族地区持续蔓延,防控形势愈加严峻。

    与6年前的“非典”相比,医院里同样站满了排队挂号的患者,校园同样是防控的重点,

    不同的是,当年一度人人自危、抢购口罩药品的场景已经成为历史。目前,甲型流感疫情仍然可控,在乡村和社区,人们的日常生产生活从容有序,接种疫苗的工作正在平稳展开。

    在中国人民大学法学院教授莫于川看来,这次应对流感疫情的战役,正是检验突发事件应对法的试金石。“突发事件应对法实施两年,其作用在相当多的领域和事项上表现了出来。”他说,“如果没有2003年以来应急法治体系的建设,我们应对甲型流感做不到现在这么平稳。这说明,我们对危机的认知、危机管理的经验和法律制度发生了作用。”

    11月2日,多名法学家在中国政法大学举行了一场研讨会。在肯定突发事件应对法实施效果的同时,专家们也表示,作为一部应对突发事件的基本法,其实施两年后,急需研究制定相应的配套法规,以提高可操作性。

    “应急预案如果不能落实到操作上,那么法律的实施就要打折扣”

    今年4月墨西哥爆发甲型流感疫情以来,中国政府迅速行动。4月28日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,部署了防控甲型流感工作。在本土病例出现之后,中央政府又及时调整策略,强化联防联控,各地也纷纷启动了甲型流感救治紧急预案。这些举措,不仅有效延缓了甲型流感入境的时间和规模,而且最大范围减少了死亡病例的出现,显现了中国政府依法治理、积极应对突发重大公共卫生事件的自觉和果断。

    与此形成鲜明对比的是,去年三鹿婴幼儿奶粉事件爆发初期,当地有关人员置食品安全事故应急预案于不顾,拖延处置时间,导致了事态扩大。

    2007年1月1日,突发事件应对法开始施行。这部法律所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

    突发事件应对法明确规定,“国务院制定国家突发事件总体应急预案,组织制定国家突发事件专项应急预案;国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案,制定国家突发事件部门应急预案。”“地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况,制定相应的突发事件应急预案。”

    作为法律的具体化,应急预案的重要性不言而喻。然而,目前一些地方的预案不尽符合法律要求,令人担忧。“各个层次的应急预案,我至少看了一百多个,发现雷同的比较多。”莫于川告诉记者,他曾看到两个相隔遥远的县,应急预案除了名称不一样,内容基本一样。他表示,应急预案如果只是应付而不能落实到操作上,那么法律的实施就要打折扣。

    中国政法大学法治政府研究院博士后林鸿潮则认为,操作性不强的重要原因在于,我国的预案编制方针是自上而下一体化的。“国家级和省级总体预案,有一些原则性规定,而且都有制度创设和制度补充的内容。这是因为我们的应急法律体系还不完善,这时需要预案先行,暂时替代法律来发挥作用。而省级以下的预案,应该就是一个操作方案。”

    林鸿潮因此建议,调整预案编制思路,一分为二。首先,以行政法规的方式出台国家总体预案和专项预案,以地方政府规章的方式出台省级预案,提升其法律地位。其次,省级以下的预案都按照纯粹操作指南的框架来修改。这样修订完善后的应急预案体系,就能对突发事件应对法形成有效补充。

    “在法律责任方面,应该制定更加具体有力的实施条例予以强化”

    在2008年那场感动世界的汶川大地震的救援中,突发事件应对法发挥了重要作用,保障了抗震救灾工作的高效运行。国务院成立了抗震救灾总指挥部,并设立有关部门、军队、武警部队和地方党委、政府主要负责人参加的9个抗震救灾工作组,实施靠前指挥、不间断指挥。地震发生后仅过了1小时12分,国家减灾委、民政部就紧急启动国家应急救灾二级响应,并于当晚将响应提升为一级。

    这些做法,都是依照突发事件应对法进行的。比如,法律规定:“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作;根据实际需要,设立国家突发事件应急指挥机构,负责突发事件应对工作;必要时,国务院可以派出工作组指导有关工作。”

    政府作为应急工作的“第一责任人”,在这部法律中肩负大量义务,同时也被赋予了多项应急权力。不过,中国政法大学法治政府研究院教授王敬波也指出,其中存在义务与法律责任不对等的现象。

    根据王敬波统计,整部法律设定义务的条款有70个,涉及到政府的是52项。而在法律责任部分,条款则只有十几项。“也就是说,大量义务性条款后面没有法律责任与之对应,这样法律的执行效率就是一个值得研究的问题。”王敬波说:“在法律责任方面,应该制定更加具体有力的实施条例等予以强化,推动它的执行。”

    “处置危机不仅仅是政府的事,参与突发事件应对也是公民的义务”

    2008年初的发生在我国南方的雨雪冰冻灾害和随后的汶川地震中,志愿者们英勇的身影,让人们看到了全民参与应对突发事件所产生的巨大能量。

    事实上,公民参与对突发事件的处置已经写进了法律。突发事件应对法规定:“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”法律同时规定:“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。”“县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。”

    中国社科院法学所研究员莫纪宏指出,这些规定尚显简略,需要继续研究加以丰富。

    据了解,为志愿服务进行的专门立法在我国许多地方都已经有了成功实践。1999年,《广东省青年志愿服务条例》出台,这是我国首部关于青年志愿服务的地方性法规。上海、河南、海南等省市,也都有相应的立法。

    在2008年全国两会期间,来自共青团青联界别的政协委员也拿出提案,呼吁将志愿服务立法列入全国立法规划,推动志愿服务体系建设。

    “处置危机不仅仅是政府的事,参与突发事件应对既是公民的义务,也是公民管理国家事务的体现,是民主化的要求。应该加快国家立法,扩大公民参与突发事件应对工作的广度,拓宽参与的渠道和形式,最大限度的动员社会力量和资源。”莫于川说。

    我国虽然是突发事件多发的国家,但是对应急管理及其法治化的研究,其实是一个新兴课题。全国人大常委会法工委国家法室副主任武增也表示,突发事件应对法的制定和其他法律不同,并没有非常深厚的实践经验。因此更应该加强基础性研究,“使应急法的研究摆脱‘应急状态’而进入常态”,以促进立法完善。